남경우의 정치시론 8



본격적인 여름입니다. 19대 국회가 개원하였습니다. 동시에 본격적인 대선국면으로 접어 들었습니다. 여야 공히 복지문제를 주요 의제로 내걸 것으로 보입니다. 박근혜 대표는 물론이고 안철수 교수도 <복지 정의 평화>를 내 걸므로써 복지를 첫자리에 놓았습니다.

  복지는 얼마전부터 한국정치를 뒤흔들고 있는 담론입니다. 오세훈 시장과 나경원 의원이 날아가고 김상곤 경기도 교육감과 박원순 시장이 등장한 계기였던 무상급식 문제는 복지담론의 시발이었습니다.
 
  서울시가 서울시 교육청에 교부해야 했던 700억원에 오세훈 시장이 시장직을 걸었고, 그는 참패한 것입니다. 어찌보면 적은 예산지출항목에 정치적 승부를 건 것이지요. 오 시장은 '아리수 홍보및 신뢰도 제고 사업예산' 즉 홍보예산에 4900억원을 집행했는데 말이죠. 
 
(참고로 서울시교육청의 경우 무상급식을 위한 증액분이 1200억원인데 그중 서울시가 700억원을 부담하면 되었다. 2011년 경우 서울시 예산은 20조원이고, 서울교육청에 2억3천만원을 교부했다. 서울시 교육청의 경우 2010년 5조6천억원에서 2011년 6조1천억원으로 5천억원이 증액되었는데 이중 1200억원이 무상급식을 위한 증액분이다.)
 
  하여튼 일반인들은 물론이거니와 정치인 언론인들도 복지문제가 전체적으로 어떻게 생겨먹었는지 알기가 쉽지 않아 보입니다. 더구나 어떤 점을 주목해 봐야하는지를 아는 이도 별로 없어보입니다. 무상급식 문제가 정치권을 뒤흔들었던 것을 돌이켜보면 어처구니 없는 일입니다.
 
즉 이 문제로 여야가 피터지게 싸워야할 문제가 아니었던거죠. 정치적 복심과 진영논리가 무분별하게 부풀려진 것입니다. 그렇다면 이번 대선에서 등장할 복지담론을 어떤 관점에서 보야야 할까?
 
한국복지의 3대 축
 
한국의 복지프로그램은 크게 세 축으로 나눠볼 수 있습니다.
 
우선 공적 부조프로그램입니다. 역사적으로 가장 오래된 구휼제도입니다. 조선의 환곡도 이 축에 속하는데 취약계층이 그 대상입니다. 현재는 기초생활보호제도, 기초노령연금, 장애인 수당 및 지원서비스, 저소득층 학비 및 의료비 지원 등등입니다.
 
  정부의 일반재정으로 충당합니다. 지급대상은 당연히 선별합니다. 선별주의가 적용됩니다. 하지만 65세 이상 고령자의 경우 하위 70% 373만명에게 기초노령연금이 지급되었습니다. 노인인구 증가가 급속해지면서 관련 예산도 급격히 증가할 것으로 보입니다.
 
  둘째로는 복지정책의 축을 이루는 4대보험입니다. 의료보험과 산재보험, 고용보험과 국민연금이다. 의료보험과 산재보험은 거의 전국민이 혜택을 보고 있습니다. 역사적으로 산재보험 의료보험 국민연금 고용보험 순으로 제도화되었습니다. 앞의 두개는 의료건강, 뒤는 실직과 고령을 염두에 둔 제도입니다.
 
  보편주의가 적용됩니다. 누구나 가입해야 하고 혜택받아야 하는 것으로 설계되었습니다. 그러나 고용보험은 대상자의 약 10%, 국민연금은 대상자의 약 40%정도만 혜택을 받을 것으로 보입니다. 부담자와 수혜자가 같기 때문에 평소에 보험료를 납부해야 혜택을 받을 수 있습니다.
 
  세째는 미래형 복지프로그램입니다. 가족, 아동, 교육관련 복지제도입니다. 아동수당 공보육서비스 등입니다. 이 유형의 프로그램은 계속 늘어날 것으로 보입니다. 지난해 서울시장 선거를 둘러싸고 논쟁이 되었던 무상급식 문제는 세째 유형의 복지프로그램입니다.
 
누가 돈을 내나 -부담자와 수혜자 문제
 
복지프로그램을 굴리려면 돈이 필요합니다. 부담자가 누구인가가 중요합니다. 위에서 설명한 첫번째 유형의 복지제도는 대체로 세금으로 충당되고 선별적으로 혜택이 돌아갑니다. 따라서 부담자와 수혜자가 다를 수 있습니다.
 
둘째 유형은 부담자와 수혜자가 원칙적으로 같습니다. 평소에 수혜자가 보험금을 부담해야 합니다. 그렇지만 한국의 고용구조는 보험료(국민연금, 고용보험)를 낼 수 없는 취업자 비취업자가 너무 많습니다. 15세 이상인구 중에서 취업자 비율을 나타내는 고용률이 너무 낮아(2012년 3월 현재 60%) 취약기업 및 취약근로자의 경우는 보험료를 부담할 수 없습니다. 거대한 사각지대입니다.
 
이런의미에서 한국의 복지문제는 단순히 제도 유무의 문제가 아니고, 또 시혜적인 문제가 아니라, 좋은일자리와 나쁜일자리 문제, 가치생산의 전반적 생태계의 건강성 즉 공정과 공평과 정의의 문제와 관련되어 있습니다.

세금을 낼 수 있는 사람이 적다는 것은 부담자와 수혜자의 괴리를 만들어 부담자에게는 조세저항이, 수혜자에게는 도덕적 해이를 불러일을킬 가능성을 배제할 수 없습니다.

보편적인가 선별적인가

  복지프로그램의 대상자를 어떻게 선별할 것인가의 문제입니다. 구휼적 의미의 첫번째 유형은 당연히 선별적입니다. 두번째는 대체로 보편적입니다. 세째의 미래형 유형은 선별적, 보편적 적용이 혼재될 것입니다.
 
  그렇다면 이런 보편과 선별을 누가 구별할 것인가. 또 예산집행의 선후를 누가 정할 것인가.
 
이런 점에서 국민의 여망을 위임받는 국회와 대통령이 어떤 전망을 갖는가가 아주 중요합니다.
우리가 전체적으로 어떤 사회를 지향하는가라는 정치철학적 관점에 따라 복지제도의 큰 틀 과 예산, 행정적 절차가 순차적으로 정해질 것이기 때문입니다.
 
다른 것도 마찬가지지만 어떤 정책과 법률이 정해졌을 경우 다음의 행정처리는 공무원들의 손으로 넘어갑니다. 즉 복지프로그램은 또 다시 공무 공공부문의 책임성과 대민서비스의 질 문제와 직결됩니다.    

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  한국의 복지담론은 도대체 한국사회가 어떤사회이며 우리는 어떤 사회를 지향하고 있는가라는 역사적이고 철학적인 즉 총체적인 의문과 관련되지 않을까 생각됩니다.
 

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